Sloboda kretanja kapitala i "zlatne dionice" - što možemo naučiti iz slučaja Volkswagen?

Ovaj tekst objavljen je u svibanjskom broju magazina Banka.

Siniša Rodin

Europska unija temelji se na četiri tržišne slobode od kojih je jedna sloboda kretanja kapitala preko državnih granica, što je zajamčeno Čl. 63 Ugovora o funkcioniranju Europske unije. Sam UFEU ne pojašnjava pobliže pojedine kategorije kapitalnih kretanja, već je to moguće zaključiti iz Direktive 88/361 i interpretacije Ugovora od strane Europskog suda.

Direktiva 88/361 se, između ostaloga, primjenjuje i na izravne investicije definirajući ih kao "sudjelovanje u novim ili postojećim poduzećima s ciljem uspostave ili održavanja trajnih ekonomskih veza." Kada takva poduzeća imaju status dioničkih društava s ograničenom odgovornošću, sloboda kretanja kapitala u svom aspektu izravnih investicija znači da dioničari, izravni investitori, "stvarno sudjeluju u upravljanju poduzećem ili u njegovoj kontroli." Istovremeno, svaki akt državne vlasti koji sprečava izravne investitore da stvarno sudjeluju u upravljanju poduzećem ili u njegovoj kontroli ulazi u doseg Čl. 63 UFEU i, da bi bio u skladu s pravom EU, potrebno ga je opravdati nekim od osobito važnih razloga javnog interesa.

Na temelju Čl. 63 UFEU i Direktive 88/361 razvila se praksa Europskog suda, temeljem koje se tzv. "zlatne dionice", tj. dionice kojima se narušava proporcionalnost upravljačkih prava u odnosu na udio u vlasništvu poduzeća, smatraju suprotnima slobodi kretanja kapitala, stoga što ograničavaju izravne investitore da stvarno upravljaju poduzećem, te ih odvraćaju od izravnih investicija. 

Komisija protiv Njemačke

Ograničenje slobode kretanja kapitala Europski sud pronašao je i 2007. godine, u predmetu koji je Europska komisija pokrenula protiv Njemačke.  Sporu je povod dao njemački zakon koji je u zakonske norme pretvorio odredbe od ranije postojećeg ugovora između dioničara poduzeća Volkswagen A.G., kojime su oni prethodno bili uredili način stjecanja dionica i prava koja iz njih proizlaze.  Sporne odredbe njemačkog zakona propisivale su da, bez obzira na vlasnički udjel u poduzeću, najveći postotak mogućih glasova dioničara ne može prelaziti 20% (voting cap), da isti postotak od 20% glasova može blokirati donošenje odluka (blocking minority), te da savezna vlada SR Njemačke i zemaljska vlada Donje Saske mogu imenovati po dva člana savezne, odnosno, zemaljske vlade u nadzorni odbor.

Europski sud zaključio je da je Njemačka prekršila odredbe Ugovora o slobodi kretanja kapitala, između ostalog, i zbog toga što je zakonom propisala da u nadzornom odboru poduzeća Volkswagen po sili zakona sjede 2 predstavnika savezne i dva predstavnika zemaljske vlade Donje Saske. Prema shvaćanju Europskog suda, time što je "... ograničila mogućnost dioničara da sudjeluju u poduzeću kako bi uspostavili ili zadržali trajnu i izravnu ekonomsku vezu s njime koja bi im omogućila da sudjeluju učinkovito u upravljanju tim poduzećem ili u njegovom nadzoru..." Na taj način Njemačka "...odvraća izravne investitore iz drugih država članica od investiranja u kapital poduzeća." 

Izravna posljedica presude Europskog suda iz 2007. godine je da njemački državni i zemaljski ministri više ne sjede u nadzornom odboru Volkswagena. Godinu dana nakon presude Europskog suda Njemačka je izmjenila sporne zakonske odredbe. Ukinuta je zakonska norma koja propisuje sudjelovanje državnih ministara u nadzornom odboru Volkswagena i ograničava utjecaj dioničara u poduzeću na 20% glasova, bez obzira na udjel.  Međutim, nije ukinuta odredba o mogućnosti blokiranja odluka od strane zemaljske vlade Donje Saske temeljem 20% glasova, te nisu izmjenjene odredbe Volkswagenovog statuta koje su bile dijelom njemačkog zakona kojega je Europski sud 2007. godine oglasio suprotnim pravu EU.  Zbog toga je Europska komisija u studenome 2011. godine podnijela Europskom sudu novu tužbu protiv Njemačke, te će Europski sud odlučivati o sukladnosti s pravom EU istih odredbi, koje više nisu na snazi u obliku zakona, već se primjenjuju temeljem statuta poduzeća Volkswagen. Preostaje čekati odgovor na pitanje ima li Čl. 63 UFEU horizontalni učinak na odnose između dioničara poduzeća Volkswagen AG, odnosno, postoji li pozitivna obaveza Njemačke da temeljem Čl. 63 UFEU pravno onemogući valjanost takve statutarne odredbe.

Koga sve obvezuje Čl. 63 UFEU?

Europski sud se u predmetu Volkswagen nije imao priliku očitovati o situaciji bi li do jednake povrede došlo da je isto ograničenje ostalo propisano tek dioničkim ugovorom ili statutom poduzeća koji je akt autonomije volje vlasnika poduzeća. Stoga je u ovom predmetu ostalo neodgovoreno pitanje imaju li odredbe Ugovora o slobodi kretanja kapitala horizontalni izravni učinak. Ukoliko bi imale, to bi dovelo do značajnog ograničenja autonomije volje vlasnika poduzeća.

S jedne strane, Europski sud kontinuirano zauzima shvaćanje da odredbe ugovora o tržišnim slobodama u kontekstu zabrane diskriminacije temeljem državljanstva mogu imati horizontalni izravni učinak.  S druge strane postoje ozbiljni argumenti koji govore protiv horizontalnog izravnog učinka odredbi Čl. 63 UFEU koji je središnja odredba o slobodi kretanja kapitala. Oxfordski profesor Derrick Wyatt predlaže da Čl. 63 UFEU ne bi trebao imati horizontalni izravni učinak, osim u slučaju da statut poduzeća ograničava mogućnost stjecanja dionica za državljane drugih država članica. Preneseno u kontekst predmeta Volkswagen, posljedica odluke da Čl. 63 UFEU ima horizontalni izravni učinak bila bi da se čak niti statutom korporacije ne smiju propisati ograničenja kakva je zakonom propisala Njemačka, a koja je Europski sud 2007. godine oglasio suprotnim slobodi kretanja kapitala.

Europski sud definira slobodu kretanja kapitala kao pravo dioničara da upravljaju poduzećem i u okviru toga koriste svoju upravljačku diskreciju, a države članice imaju obavezu ukloniti iz pravnog poretka sva pravna pravila koja tu slobodu ograničavaju. Ova definicija sigurno ne sprečava države članice da imaju vlasničke udjele u poduzećima, ali ih sprečava da svojim vlasničkim udjelima pripisuju bilo kakva dodatna prava koja bi umanjila upravljačka prava redovnih dioničara. Isti zaključak proizlazi iz čitavog niza presuda u kojima je Europski sud odlučivao o tzv. "zlatnim dionicama". Ono što je tim predmetima zajedničko je stav Europskog suda da država krši pravo EU uvijek kada u okviru poduzeća djeluje kao regulator a ne kao vlasnik. Umjesto da se autoritetom državne vlasti upliće u donošenje poduzetničkih odluka, svoje socijalne ciljeve javna vlast može provoditi provodeći javne politike posredovane kroz parlament.

Razlika između navedene sudske prakse i predmeta Commission v. Germany (Volkswagen) je u tome što je Eurpski sud kao dodatno ograničenje identificirao odredbu njemačkog zakona koja propisuje sudjelovanje državnih ministara u nadzornom odboru poduzeća. Iz presude u predmetu Commission v. Germany nije potpuno jasno u kojoj mjeri je članstvo ministara u nadzornom odboru Volkswagena samo po sebi prepreka slobodi kretanja kapitala, a u kojoj mjeri je riječ o kombinaciji članstva ministara s blokirajućom manjinom. U svakom slučaju, izmjenom spornih odredbi zakona i povlačenjem ministara iz nadzornog odbora, Njemačka je 2008. godine implicitno prihvatila pravno shvaćanje Europskog suda.

U svojem izvješću objavljenom 24. travnja 2012. godine Europska komisija izražava zabrinutost u vezi s izborom nadzornih i upravnih odbora javnih poduzeća. Taj se prigovor odnosi na Zakon o izmjenama i dopunama zakona o sprečavanju sukoba interesa od 26. siječnja 2012. godine (Nn. 12/2012) kojime je ukinuta obaveza imenovanja temeljem provedenog javnog natječaja. Prema novom rješenju članove tih odbora predlaže Vlada RH, što otvara mogućnost imenovanja političkih dužnosnika u nadzorne odbore.

Prigovor Komisije dvostruke je naravi. U jednoj dimenziji on se odnosi na potrebu izbjegavanja potencijalnog sukoba interesa u slučajevima podjeljene lojalnosti na taj način imenovanih članova. Međutim, čak kada takvog sukoba interesa ne bi bilo, preostaje dublji razlog zbog kojega je Komisija zabrinuta. Riječ je o slobodi kretanja kapitala na unutarnjem tržištu EU koja bi, kako prolazi iz gore prikazane prakse Europskog suda, bila narušena članstvom državnih dužnosnika u nadzornim odborima poduzeća. Stoga ovaj problem valja razumjeti kao problem usklađenosti hrvatskog prava s pravilima unutarnjeg tržišta EU a ne samo kao problem sprečavanja sukoba interesa.

Je li moguće proći kroz ušicu igle?

Da bi bile opravdane u smislu prava EU, nacionalne mjere koje ograničavaju tržišne slobode moraju ići za ostvarivanjem nekog legitimnog cilja, te moraju biti prikladne i nužne. Ugovorom propisana opravdanja su “javni interes, javna sigurnost i javno zdravlje.” Ako se država poziva na javnu sigurnost, takav javni interes mora odražavati reakciju države na “stvarnu i ozbiljnu prijetnju jednome od vitalnih interesa društva.” Čak ukoliko Europski sud utvrdi da je to tako, državne mjere ne smiju zadirati u tržišne slobode više od onoga što je nužno za ostvarivanje tog cilja. Kao moguće opravdanje Europski sud prihvaća univerzalno pružanje usluga od općeg interesa, ali način na koji bi se taj javni interes ostvarivao putem zlatnih dionica ne smije ići preko onoga što je nužno kako bi se osiguralo stabilno pružanje takvih univerzalnih usluga. 

U svojoj ustaljenoj praksi vezanoj uz tzv. zlatne dionice, Europski sud sustavno je oglašavao suprotnim slobodi kretanja kapitala (Čl. 63 UFEU) miješanje države u svojstvu javne vlasti u donošenje poslovnih odluka poduzeća u kojima država ima vlasničke udjele. Pri tome je pojasnio, da su u dosegu Čl. 63 čak i one nacionalne mjere koje nisu diskriminatorne u odnosu na ulagače iz drugih država članica, već koje “… na neki način ograničavaju mogućnost učinkovitog sudjelovanja u upravljanju poduzećem ili u njegovoj kontroli.”  Jedini slučaj u kojemu je prihvatio nacionalne mjere kao opravdane bio je predmet C-503/99 Commission v. Belgium iz 2002. godine.

Kraljevskim dekretom od 10. lipnja 1994. godine, Belgija je u poduzeću Société nationale de transport par canalisations stekla pravo da se nadležni ministar može suprotstaviti odlukama koje se odnose na korištenje infrastrukture za transport energenata, ukoliko smatra da su odluke poduzeća suprotne nacionalnom interesu u energetskom sektoru. Dodatno, dekret je dodijelio pravo saveznoj vladi da imenuje dva predstavnika u upravu poduzeća. Ti predstavnici mogu predložiti ministru da poništi bilo koju odluku uprave poduzeća za koju smatraju da je suprotna smjernicama nacionalne energetske politike. Slična prava belgijska vlada dobila je dekretom od 16. lipnja 1994. godine u pogledu poduzeća Distrigaz. Kako bi opravdala ove propise Belgija se pozvala na zaštitu nacionalne sigurnosti koja zahtijeva stabilnu opskrbu plinom. Europski sud odlučio je da navedeni nacionalni propisi predstavljaju ograničenje kretanja kapitala, ali da su, zbog određenih okolnosti opravdani.

Kao prvo, belgijski propis uspostavio je sustav "opozicije", odnosno, naknadnog veta, koji ne zadire  u temeljno pravilo poduzetničke autonomije (§ 49 presude). Takvo ograničenje, dodatno je podvrgnuto strogim vremenskim rokovima, nakon isteka kojih se ne može primjenjivati. Drugo, režim ograničenja je ograničen samo na neke odluke koje se tiču strateške imovine poduzeća, posebice na distribucijsku mrežu, te na odluke uprave koje se na tu mrežu odnose (§ 50 presude). Treće, ministar smije intervenirati samo u slučaju da postoji opasnost od povrede ciljeva nacionalne energetske politike, a svaka takva intervencija mora biti obrazložena i mora biti podvrgnuta učinkovitom sudskom nadzoru (§ 51 presude).

U svojem mišljenju (C-282/04 i C-283/04) nezavisni odvjetnik Europskog suda Miguel Poiares Maduro pojašnjava da Europski sud štiti načelo poduzetničke autonomije, a država mora identificirati specifični javni interes koji bi mogao opravdati moguće restrikcije. Pravila kojima se državi dodjeljuju posebna prava moraju se temeljiti na objektivnim i jasnim kriterijima koji ne zadiru u tržišne slobode više od onoga što je nužno za ostvarivanje javnog interesa. Maduro također naglašava važnost postojanja učinkovitog sudskog nadzora nad odlukama državne vlasti (§ 31 mišljenja).

Belgijski slučaj iz 2002. godine ujedno je i jedini u kojemu je do sada ograničenje proglašeno opravdanim. To je bilo moguće zbog izuzetno usko formuliranog ograničenja, koje je bilo jasno i precizno definirano i podvrgnuto sudskom nadzoru nacionalnih sudova. Pri tome je po mišljenju Europskog suda sačuvana poslovna autonomija poduzeća, što sud i nezavisni odvjetnik Maduro ističu kao vrijednost koju europsko pravo štiti. U granicama navedene iznimke možemo pokušati tražiti i opravdanja za mjere koje predlaže vlada RH. Međutim, prolaz kroz koji te mjere moraju proći uzak je poput ušice igle.